Türkiye'de Belediyeler: Yasalar ve Yerel İktidarın Sınırları

İki kademeli yerel yönetim: büyükşehir ve ilçe belediyeleri

İçişleri Bakanlığı’nın gözetimindeki Türkiye’nin yerel yönetim sistemi, ülkenin 81 ilinin 30’unda büyükşehir belediyelerini ve ilçe belediyelerini kapsar. Büyükşehir belediyeleri tüm metropol alanına yönelik hizmetleri yürütürken, ilçe belediyeleri kendi ilçeleri dahilindeki yerel hizmetlerle ilgilenir. Her iki belediye türü de, il, özerk ve belde belediyeleri gibi diğer belediye biçimleriyle birlikte, Anayasa, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında tanımlanmıştır.

Uygulamada, büyükşehir belediyeleri idari yetkilerinin genişlediğine tanık oldu. Bir büyükşehir belediye başkanı, belediyenin karar alma organı olan Büyükşehir Belediye Meclisi’ne başkanlık eder. Bu organ, tüm ilçe belediye başkanlarının yanı sıra ilçe belediyelerindeki toplam meclis üyelerinin en az beşte birini içerir. Meclis, büyükşehir belediyesi encümenini seçmekten ve genel belediye politikalarını benimsemekten sorumluyken, belediye başkanı bürokrasiyi yönetir, bütçeyi hazırlar ve meclis kararlarını uygular.

Ancak belediyeler, tüm yerel konularda doğası gereği mutlak bir güce sahip değildir – yetkilerinin kanunla açıkça tanımlanmış olması gerekir. Bu da bölge sakinlerinin belediye yetkisinin atık bertarafı, ana yol bakımı (14 metre veya daha geniş yollar) ve toplu taşıma gibi alanları kapsamasını beklemesi, fakat mutlaka yerel hizmetlerin tüm boyutlarını kapsamasını beklememesi gerektiği anlamına gelir.

Belediyeyi gerçekte kim yönetir: başkan, meclis ve komisyonlar

Bir belediye teşkilatının siyasi liderliği seçilmiş belediye başkanıdır. Bu kişi beş yıllık bir dönem için görev yapar ve meclis üyelerinden oluşan seçilmiş meclise başkanlık eder. Belediye başkanları ve meclisler, hep birlikte bir belediyenin nihai karar alma organlarını temsil eder.

5216 sayılı Kanun’da ana hatlarıyla belirtildiği üzere bir büyükşehir belediye başkanının belirli yetkileri arasında belediye bürokrasisini sevk ve idare etmek, stratejik bir plan doğrultusunda belediye bütçesini hazırlamak, meclis kararlarını uygulamak, belediyenin yasal haklarını korumak ve belediye personelini atamak yer alır.

Ne var ki, ilçe belediye başkanları ve ilçe temsilcilerinden oluşan meclis, belediye hizmetleri ve projelerine ilişkin kilit kararları alır. Belediye başkanı meclise başkanlık eder ve meclis üyeleri maliye, planlama, eğitim ve diğer alanları denetleyen komisyonlar aracılığıyla birlikte yönetim icra eder. Kabul edilen meclis kararları, belediye başkanı tarafından uygulandığı şekliyle belediye idaresine yön verir.

Esasında belediye başkanı bürokrasinin başındadır, ancak bürokrasinin nasıl yönetileceğine meclis kararları kılavuzluk eder – yürütme ile yasama yetkisi arasında bir uzlaşma.

Belediyeler nelerden sorumludur: temel büyükşehir hizmetleri

Vatandaşlar, ilçe sınırlarını aşan kilit altyapı ve hizmetlerde belediye yetkililerinin öncülük etmesini bekleyebilir. Ana atık bertarafı, temizlik, su ve kanalizasyon, ulaşım ve yollar (14 metre veya daha geniş olanlar) büyükşehir belediyesinin yetki alanına girer. Bunlar, çatı bir büyükşehir otoritesi tarafından ele alınması mantıklı olan, büyük ölçekli ve lojistik açıdan karmaşık hizmetlerdir.

Ayrı ayrı ilçe belediyeleri daha yerel işleri yürütür, fakat nihayetinde belediye yetkisi merkezi kanunda hukuken belirlenenlerle sınırlıdır. Sonuç olarak, bölge sakinleri her yerel meselenin belediyenin yetki alanında olduğunu varsayma konusunda temkinli olmalıdır. 5216 sayılı Kanun büyükşehir belediyelerinin yetkilerini tanımlarken, 5393 sayılı Kanun olağan belediyelerin yetkilerini düzenler. Bu ayrımın ayrıntıları her yerde aynı değildir ve belirli bir belediyenin neden sorumlu olduğunu saptamak, o bölgeye özel belediye mevzuatına başvurmayı gerektirir.

Bütçeler, yasalar ve yerel iktidarın yasal çerçevesi

Bütçe zamanı geldiğinde, büyük bir büyükşehir belediyesinin başkanı, belediye meclisinin onayına sunulmak üzere bir bütçe tasarısı sunar. Burası bir kentsel merkez olduğundan, söz konusu bütçe tasarısı önemli bir altyapı harcamasını yansıtacaktır - hastanelere, inovasyon projelerine, öğrenciler için barınmaya, dar gelirliler için uygun fiyatlı konutlara, otobüs ve tren projelerine. Bütçe, bu projelerle bağlantılı ayrıntılı maliyetlerin ana hatlarını çizecektir. Belediye yetkililerine göre bütçe, Hükümetin bu girişimler için belirlediği hedefleri içerecektir.

Bir belediye bütçesinin geçmesi için meclis üyelerinin oy çokluğu gerekir. Ulaşım projeleri söz konusu olduğunda trafik düzenine ilişkin uzman raporları, konut projeleri için rekabet yasaları, her türlü yeni yapılaşma için devlet inşaat yönetmelikleri, altyapı şirketleriyle çetin müzakereler ve kimi zaman nerede tasarruf yapılması gerektiğine dair sancılı kararlar gerektiren karmaşık bir süreçtir bu.

Belediye bütçeleri, neticede belediye programları alanını şekillendiren mühim belgelerdir. Çoğu belediye, seçtikleri projeler aracılığıyla "yalnızca ileriye gittiklerini" göstermeye çalışma eğilimindedir - yani, "son teknoloji" projelerin üzerine titrediklerini, kentsel gelişimin "standartlarını yükseltmeye" kararlı olduklarını, "vizyoner" girişimler başlattıklarını ve çalışmalarına yönelik "yakın veya uzun vadeli hiçbir risk bulunmadığından emin olduklarını".

Bu bağlamda, belediye başkanlarının ve meclis üyelerinin fiili yetkilerine yakından bakmamız gerekir. Her ikisi de sandıkta beş yıllık bir dönem için seçilir ve her ikisinin de belediye bütçe sürecinde yetkisi vardır. 5393 sayılı Kanun bütçe hakkında meclisin karar vermesini öngörür, ancak en başta bütçeyi hazırlama ve uygulama görevi belediye başkanına verilmiştir. Meclis, bütçeyi onaylayarak ve belediye başkanına ihtiyaç duyduğu kaynağı sağlayarak bu uygulama sürecini destekler. Dolayısıyla bütçede son söz meclise ait olsa da, bu belgeyi teklif etme ve öncelikleri hayata geçirme görevi belediye başkanına emanet edilmiştir.

İdari vesayet: Ankara veto yetkisini nasıl elinde tutuyor

Meclisin bütçeyi denetleme yetkisi tek ekonomik yetki değildir. Gerçekte Türkiye, merkezi hükümetin İçişleri Bakanlığı vasıtasıyla belediyelerini denetlediği, köklü bir yasal gözetim rejimine sahiptir. Bu İdari Vesayet rejimi, bir belediyenin yasayı ihlal etmesi veya yeterli kamu hizmeti sunamaması durumunda merkezi hükümetin müdahale etmesine olanak tanır. Bu aksaklıklara nasıl karar verildiği ve Bakanlığın bu kararda nasıl bir rol oynadığı tam olarak açıklığa kavuşturulmuş bir husus değildir. Net olan şu ki, merkezi hükümet hem belediye yönetimlerinin hukuka uygunluğunu sağlama hem de hükümetin öngördüğü hizmetlerin fiilen yürütülmesini temin etme gücüne sahiptir.

Kısacası merkezi devlet, usulüne uygun şekilde seçilmiş yerel yönetimlerin bile kullanmamaları gereken yetkileri kullanıp kullanmadığına karar vermede nihai gücü elinde tutar. Yetki belediyelere doğru aksa bile, vesayet denetimi Türkiye'de önemli - hatta hayati - olmaya devam etmektedir. Nihayetinde, tam olarak aynı doğrudan yönetimle olmasa da, merkezi güç korunmaktadır.

Anayasa’da hükme bağlanan bu yasal mekanizmayı, belediye kanunları ışığında incelemek de önemlidir. Zira altyapı planlaması ve sunumunda belediye başkanlarına ve yerel meclislere açık bir yetki devrine tanık olmamıza ve bu eğilimin hızlanmasını beklememize rağmen, birçok eleştirmen yeni yasaların belediyelere ihtiyaç duydukları mali bağımsızlığı gerçekten sağlamadığını savunmayı sürdürmektedir. Bazıları, yasaların belediyelerin yeni veya ek gelir arayışı için ihtiyaç duyabilecekleri ticari faaliyetlerde bulunmalarını kısıtladığından endişe etmektedir. Merkezi Hükümetin Türkiye’deki belediyelerin mali bağımsızlığı üzerine düşünmeye başladığına dair işaretler olsa da, mevcut yasaların hiçbiri bu meseleye el atmamaktadır.

“Buna kim karar verdi?” diye soran bölge sakinleri için bu ne anlama geliyor

O halde, Türkiye'de yerel yönetim hizmetlerini kimin kararlarının belirlediğine dair yanıtlar basit değildir. Esas itibarıyla vatandaşlar en etkili kararların belediye başkanı ve meclis tarafından alınmasını bekleyebilir, ancak bu kararlar yasal kısıtlamalardan muaf değildir. Belediyeler yasada tanımlanan yetkilerle sınırlıdır ve her kararı yedi gün içinde onay için valiye göndermek zorundadır. Vali ise söz konusu karara idare mahkemesinde itiraz etmek için on günlük bir süreye sahiptir – hem hukuka aykırılığa hem de kamu hizmetlerinin yetersiz performansına karşı korunmak amacıyla tasarlanmış bir gözetim mekanizması.

Dolayısıyla yeni bir otobüs güzergahı gören bir semt sakini belediye başkanını ve meclisi takdir etmeli, ancak bu değişikliğin tanımlanmış bir belediye yetkisi dahilinde gerçekleştiğini ve merkezi denetime tabi tutulduğunu da fark etmelidir. Aynı zamanda, belediye başkanı ve meclis seçimle gelen bir hesap verebilirlik taşır; bu nedenle otobüs projesi başarısız olursa veya bir mahalleli güzergaha itiraz ederse, merkezi hükümetten ziyade seçilmiş yetkililer sonuçlarla yüzleşecektir.